Eine neue Pro­dukt­si­cher­heits­ver­ord­nung für Europa

In für euro­päi­sche Ver­hält­nis­se rasend schnel­lem Tem­po haben sich Kom­mis­si­on, Rat und Par­la­ment nach nur andert­halb Jah­ren am 21. Dezem­ber auf einen Kom­pro­miss­text für die neue Pro­dukt­si­cher­heits­ver­ord­nung (GPSR) geei­nigt, der am 30. März 2023 das EU-Parlament pas­siert hat. Damit steht dem refor­mier­ten all­ge­mei­nen Pro­dukt­si­cher­heits­recht in Euro­pa nichts mehr im Weg. Was dies für euro­päi­sche Wirt­schafts­ak­teu­re, ins­be­son­de­re die Her­stel­ler von Pro­duk­ten, bedeu­tet, erfah­ren Sie in unse­rem Beitrag.

Hin­ter­grund

Auf­takt für das lau­fen­de Gesetz­ge­bungs­ver­fah­ren war ein im Juni 2021 von der Euro­päi­schen Kom­mis­si­on ver­öf­fent­lich­ter Ver­ord­nungs­ent­wurf (COM/2021/346 final), mit dem die der­zeit noch gül­ti­ge Pro­dukt­si­cher­heits­richt­li­nie 2001/95/EG abge­löst wer­den soll­te. Erklär­tes Ziel die­ser Neu­auf­la­ge war es, den gesetz­li­chen Rah­men für die all­ge­mei­ne Pro­dukt­si­cher­heit von Non-Food-Produkten für Ver­brau­cher zu aktua­li­sie­ren, den Ver­brau­cher­schutz zu stär­ken und den Rechts­rah­men an die spe­zi­fi­schen Her­aus­for­de­run­gen neu­er Tech­no­lo­gien und Geschäfts­mo­del­le ein­schließ­lich des E‑Commerce anzu­pas­sen. Am 21.12.2022 haben sich der Euro­päi­sche Rat, das EU-Parlament und die EU-Kommission auf einen Kom­pro­miss­text für eine neue Pro­dukt­si­cher­heits­ver­ord­nung (GPSR) geei­nigt, der am 30.03.2023 in ers­ter Lesung vom Euro­päi­schen Par­la­ment durch­ge­wun­ken wur­de. Damit steht sehr wahr­schein­lich – Annah­me im Rat vor­aus­ge­setzt – einer Ver­öf­fent­li­chung im Amts­blatt der Euro­päi­schen Uni­on und damit dem Inkraft­tre­ten die­ses Regel­werks im zwei­ten Quar­tal 2023 nichts mehr im Wege.

Neu­es Gewand

Mit dem Inkraft­tre­ten der Ver­ord­nung gilt sie direkt und unmit­tel­bar in allen Mit­glied­staa­ten der EU. Dies sorgt für einen maxi­ma­len Grad der Har­mo­ni­sie­rung in der EU und damit für mehr Rechts­si­cher­heit für die Rechts­an­wen­der, da eine Trans­for­ma­ti­on in natio­na­les Recht und damit die Anfäl­lig­keit für natio­na­le Unter­schie­de ent­fällt. Wie bis­her auch wer­den sich die zur Rechts­durch­set­zung erfor­der­li­chen Bußgeld- und Straf­vor­schrif­ten jedoch in flan­kie­ren­den natio­na­len Geset­zen fin­den, in Deutsch­land wohl wie bis­her im Gesetz über die Bereit­stel­lung von Pro­duk­ten auf dem Markt (ProdSG).

Das neue und siche­re Produkt

Zu begrü­ßen ist zunächst, dass die initi­al vor­ge­schla­ge­ne Defi­ni­ti­on des „siche­ren Pro­dukts“, bei der vom Her­stel­ler auch die miss­bräuch­li­che Nut­zer­ver­wen­dung bei Kon­struk­ti­on und Bau berück­sich­tigt wer­den soll­te, im Kom­pro­miss­text final auf­ge­ge­ben wur­de, da sie zu einem unauf­lös­ba­ren Wer­tungs­wi­der­spruch geführt hät­te. Denn nach den vor­herr­schen­den pro­dukt­si­cher­heits­recht­li­chen Grund­ge­dan­ken sind Her­stel­ler für die Imple­men­tie­rung der Sicher­heit nur in bestimm­ten Gren­zen ver­ant­wort­lich, näm­lich nur bei bestim­mungs­ge­mä­ßer und ver­nünf­ti­ger­wei­se vor­her­seh­ba­rer Anwen­dung. Der Kom­pro­miss­text knüpft nun jedoch nicht an die bestim­mungs­ge­mä­ße, son­dern an die „nor­ma­le“ Ver­wen­dung (nor­mal use) als Aus­gangs­punkt sicher­heits­recht­li­cher Über­le­gun­gen an. Soll­te es bei die­ser Wort­wahl blei­ben, dürf­te der Leit­fa­den der Kom­mis­si­on zur Aus­le­gung die­ses und ggf. ande­rer Begriff­lich­kei­ten nicht lan­ge auf sich war­ten lassen.

In die­sem Kon­text wur­de der Begriff des Inver­kehr­brin­gens für den Online-Handel klar­ge­stellt.  Dem­nach liegt ein Inver­kehr­brin­gen bereits dann vor, wenn sich ein Ver­kaufs­an­ge­bot an Ver­brau­cher in der EU rich­tet, was immer dann ange­nom­men wer­den kann, wenn sich die Geschäfts­tä­tig­keit auf einen oder meh­re­re Mit­glied­staa­ten aus­rich­tet, etwa, weil das Ange­bot in Spra­chen der EU erhält­lich oder die Zah­lung in EURO mög­lich ist. Die­se Logik wur­de erst­mals  in der neu­en Markt­über­wa­chungs­ver­ord­nung (EU) 2019/1020 (MÜ-VO) legal­de­fi­niert, war aber  pro­dukt­si­cher­heits­recht­lich schon seit län­ge­rem imple­men­tiert (vgl. Blue Gui­de 2022, Punkt 2.4).

Neue „alte“ Player 

Dar­über hin­aus wur­de auch der Begriff der „wesent­li­chen Ver­än­de­rung“ (sub­stan­ti­al modi­fi­ca­ti­on) ein­ge­führt, über wel­che der­je­ni­ge, der eine sol­che an einem Pro­dukt durch­führt, als (neu­er) Her­stel­ler eines neu­en Pro­dukts qua­li­fi­ziert wird, den dann auch alle her­stel­ler­sei­ti­gen Pflich­ten tref­fen. Dem­nach han­delt es sich immer dann um eine wesent­li­che Ver­än­de­rung von Pro­duk­ten, wenn eine Ver­än­de­rung auf­tritt, die in der initia­len Risi­ko­be­wer­tung nicht berück­sich­tigt wur­de, oder eine neue Gefahr ent­steht oder sich das bekann­te Risi­ko erhöht hat. Die­ses Ver­ständ­nis von der wesent­li­chen Ver­än­de­rung war in Deutsch­land schon seit vie­len Jah­ren vor­herr­schend, nicht zuletzt auf Basis eines Inter­pre­ta­ti­ons­pa­piers des BMAS aus dem Jahr 2015, das für den Maschinen- und Anla­gen­bau erar­bei­tet wor­den war. Als Kor­rek­tiv sieht die GPSR vor, dass dies jedoch nur dann der Fall sein soll, wenn die­se Ver­än­de­rung nicht durch den Ver­brau­cher selbst oder in sei­nem Auf­trag her­bei­ge­führt wur­de, da Ver­brau­cher selbst in jedem Fal­le nicht Her­stel­ler von Pro­duk­ten wer­den sollen.

Im Übri­gen wer­den neue, seit Inkraft­tre­ten der MÜ-VO aber schon alt­be­kann­te Wirt­schafts­ak­teu­re in die Rie­ge der sicher­heits­recht­lich Ver­pflich­te­ten auf­ge­nom­men, nament­lich der soge­nann­te Fulfilment-Dienstleister, Online-Marktplätze und Online-Schnittstellen. Dar­über hin­aus wird im Gleich­lauf mit den Vor­ga­ben der MÜ-VO die Pflicht imple­men­tiert, ein Pro­dukt nur dann auf dem Markt bereit­zu­stel­len, wenn es für das Pro­dukt einen in der EU ansäs­si­gen Ver­ant­wort­li­chen gibt soge­nann­ter Produktverantwortlicher).

Erwei­ter­te Pflich­ten der Wirtschaftsakteure 

Mit Blick auf die fort­schrei­ten­de Digi­ta­li­sie­rung und Ver­net­zung von Pro­duk­ten im Inter­net der Din­ge (IOT) müs­sen Her­stel­ler im Rah­men der Kon­for­mi­täts­be­wer­tung zukünf­tig neben der kör­per­li­chen Sicher­heit auch die Cyber­si­cher­heit ihrer Pro­duk­te und deren Resi­li­enz gegen äuße­re, ggf. bös­wil­li­ge Ein­flüs­se im Blick haben und bei KI-Anwendungen auch die sich ent­wi­ckeln­den, ler­nen­den und vor­aus­schau­en­den Funk­tio­na­li­tä­ten ihres Pro­dukts berück­sich­ti­gen. Unklar, aber unwahr­schein­lich ist der­zeit, ob die Nor­mung geeig­ne­te Stan­dards bereit­stellt, um die Her­stel­ler hier­bei rechts­si­cher zu unterstützen.

Die­se Pflicht kann im Zwei­fel auch den Pro­dukt­ver­ant­wort­li­chen tref­fen, der im Rah­men der GPSR nun auch die Pflicht trägt, die mate­ri­el­le Kon­for­mi­tät der von ihm bereit­ge­stell­ten Pro­duk­te, deren Kenn­zeich­nung und Begleit­do­ku­men­te zu prü­fen. Die­se Pflich­ten gehen deut­lich über den mit einem Bevoll­mäch­tig­ten ver­gleich­ba­ren Pflich­ten­kreis in der MÜ-VO hin­aus, die sich im Wesent­li­chen auf die Bereit­stel­lung der EU-Konformitätserklärung und auf die Koope­ra­ti­on mit den Behör­den der Markt­über­wa­chung beschränkt.

Wich­tig

Her­stel­ler und Impor­teu­re tref­fen glei­cher­ma­ßen erwei­ter­te Kenn­zeich­nungs­pflich­ten. Neben der pos­ta­li­schen Adres­se ist künf­tig auch eine elek­tro­ni­sche (E‑Mail-)Adresse auf dem Pro­dukt anzu­ge­ben, unter der sie kon­tak­tiert wer­den kön­nen. Par­al­lel dazu haben Her­stel­ler im Rah­men ihres Rekla­ma­ti­ons­ma­nage­ments zukünf­tig die Pflicht, die elek­tro­ni­sche Beschwer­de­kom­mu­ni­ka­ti­on zuzulassen.

Alle Wirt­schafts­ak­teu­re tref­fen zukünf­tig erwei­ter­te Notifikations- und Koope­ra­ti­ons­pflich­ten gegen­über den Behör­den der Markt­über­wa­chung, die bei fest­ge­stell­ter Unsi­cher­heit eines Pro­dukts über das Tool der Euro­päi­schen Kom­mis­si­on Pro­duct Safe­ty Alert Busi­ness Gate­way infor­miert wer­den müs­sen, und zwar los­ge­löst vom Grad des fest­ge­stell­ten Risi­kos. Die­se umfas­sen­den Noti­fi­ka­ti­ons­pflich­ten waren bereits im soge­nann­ten RAPEX-Leitfaden gemäß Durch­füh­rungs­be­schluss (EU) 2019/417 ange­legt, kom­men nun aber in Geset­zes­ge­wand auf die Rechts­an­wen­der zu. Die­ser Grund­satz wird schein­bar für den Fall durch­bro­chen, dass es durch die Nut­zung eines Pro­dukts zu einem (töd­li­chen) Unfall gekom­men ist. Hier trifft die Pflicht zur Noti­fi­ka­ti­on vor­ran­gig den Her­stel­ler des betrof­fe­nen Pro­dukts und auch nur gegen­über der­je­ni­gen mit­glied­staat­li­chen Behör­de, in deren Hoheits­ge­biet der Unfall erfolgte.

Und aus­nahms­los alle Wirt­schafts­ak­teu­re müs­sen in der Lage sein, die Sicher­heit und Kon­for­mi­tät der Pro­duk­te, die sie auf dem Markt bereit­stel­len, durch geeig­ne­te Pro­zes­se abzu­si­chern und dies auch nachzuweisen.

Ver­stärk­ter Schutz im Online-Handel

Beson­ders pra­xis­re­le­vant wird der ver­stärk­te Ver­brau­cher­schutz im Rah­men des Online-Handels nie­der­schla­gen. Hier for­dert die GPSR die Bereit­stel­lung von kon­kre­ten Infor­ma­tio­nen über online ver­trie­be­ne Pro­duk­te, näm­lich neben einem Bild des jewei­li­gen Pro­dukts die Hersteller- und Pro­dukt­kenn­zeich­nung sowie alle erfor­der­li­chen Sicher­heits­hin­wei­se, die für die siche­re Nut­zung des Pro­dukts erfor­der­lich sind. Flan­kie­rend dazu wer­den Online-Marktplätze ver­pflich­tet, die direk­te elek­tro­ni­sche Kon­takt­auf­nah­men mit ihnen und den Behör­den der Markt­über­wa­chung zu ermög­li­chen. Anders als dies im Anwen­dungs­be­reich der MÜ-VO der Fall ist, wer­den sie nicht nur mit Koope­ra­ti­ons­pflich­ten, son­dern mit ori­gi­när eige­nen Über­wa­chungs­pflich­ten aus­ge­stat­tet, um poten­zi­ell gefähr­li­che Pro­duk­te schnell vom Markt­platz zu ent­fer­nen oder eine geeig­ne­te War­nung anzubringen. 

Ein­heit­li­che Vor­ga­ben für Produktrückrufe

Dar­über hin­aus wur­den die Vor­ga­ben für die Durch­füh­rung von Ver­brau­cher­rück­ru­fen ver­ein­heit­licht und mehr Anrei­ze geschaf­fen, um die Teil­nah­me der Ver­brau­cher an Rück­ruf­maß­nah­men attrak­ti­ver zu gestal­ten. Zukünf­tig müs­sen Rück­ru­fe durch ein ent­spre­chend gekenn­zeich­ne­tes Schrei­ben initi­iert wer­den, das in allen mit­glied­staat­li­chen Spra­chen ver­fasst sein muss, in denen das jewei­li­ge Pro­dukt in Ver­kehr gege­ben wur­de. Her­stel­ler wer­den ver­pflich­tet, alle ver­füg­ba­ren Kanä­le der Infor­ma­ti­on inklu­si­ve den sozia­len Medi­en zu nut­zen, um Ver­brau­cher über einen Rück­ruf zu infor­mie­ren. In die­sem Kon­text dür­fen sie kei­ne ver­harm­lo­sen­den Begrif­fe wie „frei­wil­lig“, „vor­sorg­lich“ oder auch „in seltenen/spezifischen Fäl­len“ ver­wen­den, um den Ver­brau­cher nicht über die Dring­lich­keit einer Maß­nah­me ins Irre zu füh­ren. Die­se Logik ist nicht neu, son­dern fand sich bereits in einem Leit­fa­den der EU-Kommission aus dem Jahr 2021 zur effek­ti­ven Gestal­tung von Rück­ru­fen.

Fer­ner muss der Her­stel­ler den betrof­fe­nen Ver­brau­chern min­des­tens zwei wirk­sa­me, kos­ten­freie und zeit­na­he Abhil­fe­maß­nah­men wie die Repa­ra­tur, den Ersatz des zurück­ge­ru­fe­nen Pro­dukts oder auch die Erstat­tung des Wer­tes des zurück­ge­ru­fe­nen Pro­dukts anbie­ten. Dabei hat der zu erstat­ten­de Betrag min­des­tens dem vom Ver­brau­cher gezahl­ten Preis zu ent­spre­chen. Die­se Vor­ga­ben sol­len einen Anreiz für Ver­brau­cher schaf­fen, sich an einem Rück­ruf zu betei­li­gen. Der­zeit kon­kur­rie­ren die geplan­ten Rege­lun­gen jedoch ekla­tant mit natio­nal gel­ten­dem Gewähr­leis­tungs­recht und der aktu­el­len Recht­spre­chung in Deutschland.

Es wird sich zei­gen, ob die Stan­dar­di­sie­rung von Maß­nah­men für jedes Pro­dukt und jede Art von Risi­ko geeig­net ist, die im Ein­zel­fall bestehen­de Gefahr effek­tiv zu min­dern, aber gleich­zei­tig dem Grund­satz der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit zu genü­gen. Streit­stoff scheint in die­sem Sys­tem jedoch vorprogrammiert. 

Erhöh­te Trans­pa­renz und Vernetzung

Neben der Moder­ni­sie­rung und dem Aus­bau des Safety-Gate-Rapid-Alert-Systems (RAPEX), in wel­chem, Infor­ma­tio­nen über kur­sie­ren­de gefähr­li­che Pro­duk­te frei und von jeder­mann ein­seh­bar sind, plant die EU-Kommission ein soge­nann­tes „Regis­ter der Rück­ver­folg­bar­keit“, in das Her­stel­ler von Pro­duk­ten, die typi­scher­wei­se mit einem erns­ten Pro­dukt­ri­si­ko ver­bun­den sind, Pro­dukt­da­ten, Infor­ma­tio­nen über die Pro­dukt­be­stand­tei­le und über die Lie­fer­ket­te spei­chern müs­sen. Auf die­se Daten sol­len – etwa über einen Daten­trä­ger auf dem Pro­dukt – Ver­brau­cher, aber auch die ande­ren Wirt­schafts­ak­teu­re und die Behör­den der Markt­über­wa­chung Zugriff haben. Die Pflicht zur Erstel­lung eines soge­nann­ten digi­ta­len Pro­dukt­pas­ses, wie er bereits für die neue Ökodesign-Verordnung vor­ge­se­hen ist (wir berich­te­ten), wur­de zwar nicht imple­men­tiert. Über die­ses neue Regis­ter kommt die EU der avi­sier­ten Zen­tra­li­sie­rung von Pro­dukt­in­for­ma­tio­nen jedoch wie­der ein gro­ßes Stück näher. Dane­ben steht das bereits im Anwen­dungs­be­reich der MÜ-VO geschaf­fe­ne Informations- und Kom­mu­ni­ka­ti­ons­sys­tem für die struk­tu­rier­te Erfas­sung, Ver­ar­bei­tung und Spei­che­rung von Infor­ma­tio­nen von markt­über­wa­chungs­recht­li­chen The­men, das über Schnitt­stel­len mit RAPEX ver­bun­den wird. 

Fazit

Mit der Eini­gung über die neue Pro­dukt­si­cher­heits­ver­ord­nung ver­fes­tigt sich die Rich­tung des neu­en euro­päi­schen Pro­dukt­si­cher­heits­rechts. Die imple­men­tier­ten Mecha­nis­men wer­den bei ent­spre­chen­der Umset­zung zu einem deut­lich erhöh­ten Ver­brau­cher­schutz und zu einer spür­ba­ren Inten­si­vie­rung der Markt­über­wa­chungs­tä­tig­kei­ten kom­men. Mit einer rela­tiv kur­zen Über­gangs­frist von 18 Mona­ten und aus­ge­hend von einem Inkraft­tre­ten im 2. Quar­tal 2023 wird die GPSR vor­aus­sicht­lich Ende 2024 scharf­ge­schal­tet. Dies lässt den Wirt­schafts­ak­teu­ren nur ver­hält­nis­mä­ßig wenig Zeit, ihre Pro­zes­se an die neu­en Vor­ga­ben zu adap­tie­ren. Abzu­war­ten bleibt auch, wie schnell sich die Behör­den der Markt­über­wa­chung auf die Straf­fung der markt­über­wa­chungs­recht­li­chen Mecha­nis­men ein­stel­len wer­den. Eine Tat­sa­che ist jedoch unaus­weich­lich: Die EU meint es ernst mit der Produktsicherheit!

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